حذف بودجه نهادهای زائد و افزایش شفافیت بدون اصلاحات نهادی بیشتر شبیه آرزوست تا برنامه

اگر نامه اخیر جمعی از اقتصاددانان خطاب به رئیس جمهور را از منظر اقتصاد سیاسی اصلاحات بودجه بررسی کنیم، با یک سلسله کاستی ها و ساده سازی هایی مواجه خواهیم شد که برای موفقیت هر نوع اصلاح بودجه لازم است.

افق میهن، محمدرضا یوسفی شیخ رباط مشرق نوشت:

نامه اخیر گروهی از اقتصاددانان خطاب به رئیس جمهور ارزش اخلاقی دارد. زیرا بر ضرورت شفافیت بودجه، حذف هزینه های غیرمولد و سختی همزمان مردم و دولت تاکید دارد. اما اگر این متن را از منظر اقتصاد سیاسی اصلاحات بودجه بررسی کنیم، با یک سری کاستی ها و ساده سازی هایی مواجه خواهیم شد که درک آنها برای موفقیت هر نوع اصلاح بودجه ضروری است. اولین نکته نادیده گرفتن محدودیت های سیاسی اصلاحات بودجه است. یکی از ملاحظات اساسی اقتصاد سیاسی، تضاد منافع گروه های ذی نفوذ است. اصلاحات اقتصادی در خلاء انجام نمی شود. بلکه در قلب شبکه ای از منافع سازمان یافته پیش می رود. بودجه در ایران مانند بسیاری از کشورهای در حال توسعه فقط یک سند مالی نیست. بلکه به گفته داگلاس نورث، ابزاری برای توزیع رانت و تثبیت ائتلاف های سیاسی است.

علیرغم تاکید بر حذف ردیف‌های غیرمولد، در این نامه اشاره نشده است که بسیاری از این ردیف‌ها بخشی از شبکه‌های پشتیبانی هستند و حذف آنها بدون تغییر ساختار عملا غیرممکن است. طبق نظریه “ائتلاف های توزیعی” اولسون، گروه های کوچک و سازمان یافته مقاومت بسیار بیشتری نسبت به اکثریت پراکنده مردم یا نهادهای مدنی ضعیف دارند. واقعیتی که در نامه نادیده گرفته شده است. نکته دوم عدم تحلیل اقتصاد سیاسی از بودجه است. بودجه محصول چانه زنی سیاسی است نه یک محاسبات فنی. این نامه بودجه را طوری به تصویر می‌کشد که گویی می‌توان با چند تصمیم اداری «عادلانه و شفاف» کرد. با این حال، بودجه منعکس کننده ساختار قدرت، روابط نهادی و منطق بقا در سیستم حکومتی است. حذف ردیف ها، کاهش هزینه ها و افزایش شفافیت بدون اصلاحات نهادی و تغییر قواعد بازی سیاسی بیشتر به یک آرزو شبیه است تا یک برنامه. نکته سوم بحث تعهد دولت است. نهادگرایان تاکید می کنند که دولت ها در شرایط بی ثباتی نهادی قادر به تعهد صحیح به اصلاحات نیستند.

این نامه فرض می‌کند که دولت می‌تواند گزارش‌های شفاف منتشر کند، هزینه‌های بیهوده را حذف کند و منابع را به آموزش و بهداشت منتقل کند. با این حال، در غیاب نهادهای نظارتی مستقل، فقدان قوانین بودجه پایدار و غلبه ملاحظات کوتاه مدت، چنین تعهدی فاقد اعتبار کافی است. نکته چهارم، ساده سازی موضوع یارانه و اصلاح قیمت انرژی است. گزارش های صندوق بین المللی پول نشان می دهد که اصلاح قیمت انرژی بدون غرامت هدفمند، بدون اعتماد عمومی و بدون کاهش هزینه های حاکمیتی ناپایدار است. نامه این نکات را بیان می کند، اما هیچ سازوکار نهادی مشخصی برای جبران خسارت هدفمند، هیچ تحلیل واضحی از تجربیات شکست خورده گذشته و هیچ مدل اجرایی ارائه نمی دهد.

بنابراین، تحلیل آن در سطح هنجاری باقی می ماند. نکته پنجم نادیده گرفتن منطق دولت رانتی است. در اقتصادهای رانتی، بودجه وسیله ای برای ارائه خدمات عمومی نیست. بلکه ابزاری برای توزیع رانت و حفظ اتحادهای سیاسی است. این نامه فرض می کند که بودجه باید به آموزش، بهداشت و حمل و نقل عمومی اختصاص یابد، اما توضیح نمی دهد که چگونه منطق رانتی می تواند تغییر کند. بدون اصلاحات عمیق نهادی، توصیه به تخصیص منابع به کالاهای عمومی صرفاً یک توصیه اخلاقی است. نکته ششم بی توجهی به ظرفیت دولت است. موفقیت اصلاحات زمانی امکان پذیر است که دولت از توان اجرایی، نظارتی و مالی کافی برخوردار باشد. در این نامه فرض بر این است که دولت توانایی انجام اصلاحات را دارد، اما در عمل ظرفیت دولت در ایران محدود است. بدون تجزیه و تحلیل ظرفیت، پیشنهاد نامه غیر واقعی به نظر می رسد. نکته هفتم بی توجهی به ساختار سازمانی فعلی است. امروز با دولتی مواجه هستیم که قادر به عمل به بخشی کوچک از وعده های خود نیست و با انواع بحران ها مواجه است. سرمایه اجتماعی اندکی که در جریان انتخابات ایجاد شد نیز به سرعت در حال از بین رفتن است. بنابراین هر اصلاحی در گرو درک عمیق بحران های جاری و وجود اراده سیاسی برای اصلاحات است.

علیرغم تمامی نکات ذکر شده، از آنجایی که برخی از امضاکنندگان نامه دارای چندین دهه تجربه در بالاترین سطوح اقتصادی کشور یا نزدیک به آنها هستند، شاید در پس این نامه به ظاهر ساده، ملاحظات یا اهدافی نهفته است که از دید من پنهان مانده است. در نهایت، این نامه بیشتر یک توصیه اخلاقی است تا یک افق روشن. برای اصلاحات واقعی بودجه در ایران باید از سطح توصیه های اخلاقی فراتر رفت و نهادها و اقتصاد سیاسی را تحلیل کرد. آن وقت باید فکر کرد که در چنین شرایطی مسئولیت اجتماعی اقتصاددان چیست و چه کاری می توان کرد.